摘 要：我国仲裁机构主要根据1995年国务院办公厅《重新组建仲裁机构方案》参照事业单位安排，目前绝大数仲裁机构的法律地位是事业单位。仲裁法要求仲裁委员会与行政机关没有隶属关系，仲裁机构不应纳入行政事业单位序列，目前对于仲裁机构的定性并无法律法规及政策性明确规定。仲裁法试行的28年以来，面对国内外对仲裁机构改革要求，一些仲裁机构作出了改革之路探索，希望参与国际仲裁市场竞争，提升国际影响力。改变仲裁机构现有的用人机制不灵活、无财政自主权，仲裁员选任、回避、裁决、监督机制不完善等问题。确保仲裁机构非盈利性法人地位，构建监督体系，将仲裁机构重组为符合新时代中国特色社会主义要求、符合国内外经济发展要求的仲裁机构。

关键字：仲裁机构  设置现状  改革  监督

仲裁是国家法律规定的、与诉讼并行解决经济纠纷的重要手段之一，是国际通行的重要的纠纷解决方式。我国仲裁法确定仲裁制度是由仲裁机构主导的机构仲裁法律制度，我国仲裁制度的发展与仲裁机构的发展紧密相连。仲裁机构作为“从事仲裁活动的机构”，其法律属性如何界定？2021年7月31日，司法部公布了仲裁法（修订）（征求意见稿），再次明确了仲裁机构不是行政机关。确定仲裁机构基本情况，理清仲裁机构存在问题，可为仲裁机构改革路径指明方向。

一、仲裁机构概念、特征及性质分析

（一）仲裁机构的概念、特征

1.仲裁机构概念及特征。以是否有机构参与为标准，可将仲裁分为机构仲裁和临时仲裁 ，我国现行的仲裁法律体制下，只有机构仲裁。机构仲裁是指当事人根据仲裁协议，将商事纠纷提交某一常设仲裁机构进行仲裁的仲裁形势，机构仲裁是相对于临时仲裁的一种最为常见的仲裁形式。常设仲裁机构一般仲裁机构一般指根据国际条约或一国国内立法成立，有固定的组织形式、仲裁地点、仲裁规则与仲裁员名册，并具有完整的办事机构和行政管理制度的仲裁机构。

2.仲裁机构特征：（1）制定有固定的、完善的仲裁规则，当事人无需重新制定;(2)一般都有供当事人选用的仲裁员名单以及仲裁程序；（3）可以提供有效的行政管理服务，为当事人提供许多方便条件；（4）仲裁裁决比临时仲裁机构的裁决更易取得司法机关的信任，从而有利于仲裁裁决的承认和执行。

（二）仲裁机构的性质分析

我国仲裁法第十条规定仲裁委员会由政府组织有关部门和商会统一组建，设立仲裁委员会，应经省、自治区、直辖市的司法行政部门登记，第十四条规定了仲裁委员会独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系。但仲裁法中并未明确仲裁机构的法律地位。理论界对仲裁机构的定性存在不同观点：

-市场中介组织。中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中有“发展市场中介组织，发挥其服务、沟通、公证、监督作用”之规定, 以此有专家学者认为仲裁机构是中介组织。

-民间组织。仲裁机构由政府组织有关部门和商会统一组建，部分学者认为仲裁机构是对国家司法制度的补充，是实行自我管理的组织。

-非盈利组织。部分学者从盈利与否的关系来界定，认为仲裁委员会应为非盈利组织。

-事业单位。国务院办公厅《重新组建仲裁机构方案的通知》中规定仲裁委员会设立初期，其所在地的市人民政府应当参照有关事业单位的规定，解决仲裁委员会的人员编制、经费、用房等。应认定为事业单位。

二、我国仲裁机构设置现状

依据1995年《仲裁法》第十条规定，各地仲裁机构在省级政府所在地的市、直辖市或设区的市在当地政府组织与商会参与下陆续设立起来。设置模式基本为：仲裁委员会主任多为当地政府或人大副职担任，副主任或常务副主任多为当地政府秘书长或政府主任或当时的法制办或司法局长担任。目前我国仲裁机构与行政机关界限模糊，仲裁机构法律性质不明问题正在使仲裁机构面临丧失独立法人地位、背离仲裁法立法精神、在激烈的国际仲裁市场竞争中完全缺位等风险”。全国大多数的仲裁机构按事业单位定性、定编管理。

将仲裁机构作为事业单位设置和管理，是基于部分历史原因而作出的合理规定，为我国仲裁机构的建立和发展，奠定了重要基础、发挥了重要作用，也是目前我国仲裁机构的普遍状况。但是随着市场经济的发展，将仲裁委员会定性为事业单位进行管理已经越来越不能满足社会需求与市场发展。因此，需厘清仲裁与行政的关系，明确仲裁法律属性，深化仲裁机构改革。

三、我国仲裁机构改革的必要性

中国仲裁机构改革离不开当前国际国内两个方面考量，中国仲裁机构改革迫在眉睫既有国际因素影响，也有国内仲裁发展影响。

（一）国际因素

仲裁制度的发展随着对外开放与国际民商事活动频繁交往而不断实现跨地域、跨国家融合，仲裁制度不断发展延伸推动了国际商事仲裁市场的形成，国际仲裁市场的形成促进了国际商事仲裁法律体系的构建。从1927年(关于外国裁裁决执行的公约)(以下简称(日内瓦公约》)到1958年(承认及执行外国仲裁裁决公约)(以下简称(纽约公约》)，国际商事仲裁市场得以不断巩固。在国际仲裁领域，承认及执行外国仲裁裁决本身便应由各国法院决定。

1.国际仲裁全球竞争格局的形成，促使国内仲裁机构不得不改革。全球化的发展令仲裁实现了跨域融合并促进了国际商事仲裁市场的统一，市场的统一带动国际商事仲裁法律体系的形成，各国之间签订的仲裁相关公约也是将构建仲裁裁决在全球无障碍执行作为目标，在此过程中，各国政治力量对仲裁的干预程度影响国际对该地仲裁环境考量，政治力量对当地仲裁干预程度越高，当事人选择到此仲裁的欲望则越低，为在国际仲裁全球化竞争中占据主导地位，发挥中国仲裁特有的优势，仲裁机构改革势在必行。

2.中国参与全球治理的内在需求。在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，推进全球合作共赢，积参与全球治理体系改革和建设至关重要。以构建人类命运共同体为日标推动“一带一路”建设早已成为中国参与全球治理的重要依凭。在国际仲裁法律体系中，仲裁地是仲裁裁决作出地，是国际仲裁与具体法域产生联系的重要连接点，其往往决定了仲裁协议效力认定的准据法，仲裁程序所应适用的准据法，裁地法院也具有撤销仲裁裁决的权力。如果当事人将仲裁选在某国境内，除非当事人另有的定，否则仲裁员都应根据仲裁地法判定仲裁协议效力并在仲裁程序推进中严格遵守仲裁地法。仲裁裁决作出后，仲裁地法院也有权依据本国法申请撤销仲裁裁决，令裁决难以全球流通。因此，推进仲裁机构改革，能够极大带动境外当事人选择中国作为仲裁地，在一定程度上拓展我国法律在全球的适用范围。有效提高中国仲裁制度的国际化水平，进一步树立“仲裁友好型”的形象。

推进我国仲裁机构改革，既符合推动“一带一路”建设以构建人类命运共同体的总目标，也为在国际仲裁全球竞争格局的形成中占据主导地位创造契机。促使我国仲裁机构改革除了国际因素影响外，国内因素也要求尽快推进仲裁机构机制改革，改变当前仲裁机构用人机制不灵活、没有财政自主权，仲裁员选任、回避、裁决、监督等机制不完善等问题。

（二）国内因素

党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了“完善仲裁制度，提高仲裁公信力”的目标与任务。结合我国事业单位改革、仲裁机构去行政化以及仲裁法修改的大背景，我国仲裁机构法律地位的改革势在必行。

1.仲裁机构纳入事业单位管理，没有财政自主权

根据1995年国务院办公厅印发的《重新组建仲裁机方案》“仲裁委员会成立初期，其所在地的市人民政府参照有关事业单位的规定，解决仲裁委员会的人员编制、经费、用房等”之规定，我国仲裁机构目前大部分是按照事业单位管理模式，机构编制由编办管理，属财政预算单位。仲裁机构收费多被列为行政事业性收费，财务管理参照行政机关管理，该财务管理体制限制仲裁委发展。

2.用人机制不灵活，影响引进和培养高端仲裁从业人员

事业单位管理模式下的工作人员的工资关系由人社局审批，单位编制、岗位总量、岗位设置、招聘、职称、工资总额和绩效工资总等管理的过于严格。仲裁机构财务管理参照行政机关管理，无法建立人才培养和激励机制，工作人员薪酬普遍较低且与行业发展水平严重不匹配。该中体制下的财务管理制度不仅影响引进和培养高端仲裁从业人员，甚至造成现有仲裁人才的流失。

3.仲裁员的选任、回避机制不健全，影响仲裁公信力

仲裁法第13条对成为仲裁员的条件进行了规定，有一些仲裁机构在此基础上增加了相关学历、职称等相关条件，但对于一些中小仲裁机构而言，基于其所处地域等局限，如若增加选任仲裁员的条件，可能面临仲裁员紧缺的问题。因此不得不降低仲裁员的遴选标准，这对于仲裁员的严格管理和退出机制也会产生负面影响”。目前我国绝大多数仲裁机构仲裁员的构成中，专职律师类的仲裁员的比例最大。对于专职律师类仲裁员而言，则存在着既充当“运动员”又充当“裁判员”的可能，目前对于仲裁员回避制度不健全，即便规定专职律师类的仲裁员不能代理其所在仲裁机构的案件，其也很有可能与其他律师之间形成“同盟”。由于仲裁员选任、回避机制的不健全，导致案件处理不公正，影响仲裁公信力。

3.裁决机制不健全，影响仲裁质量和效率

仲裁以能够快速高效解决争议而吸引案件选择仲裁的主要原因，作为不同于诉讼的争议解决方法，仲裁的目标是通过程序的灵活性达到处理仲裁案件高效性。不同仲裁机构对案件的均有审限要求，为高效办理仲裁案件，对案件要求规定期限内结案。但实际操作中超期限结案并未有明确规定的措施，导致仲裁庭对案件审限并未放在案件处理过程中的重要位置。仲裁案件高效处理同时还应注重公正。对于仲裁案件裁决的作出，目前我国绝大多数仲裁机构采取按照多数仲裁员意见作出的机制。在不能形成多数意见时，则按照首席仲裁员的意见作出。在我国仲裁员选任机制、回避机制以及监管机制不健全的情况下，现有裁决机制可能导致出现不公平裁决，同样影响仲裁效率。

4.监督机制不健全，导致仲裁受理易失范

根据仲裁法第58条的规定，对于仲裁裁决，除违背社会公共利益外，法院不能对其他因仲裁庭的因造成的实体同题进行审查。仲裁法基本否定了法院对仲裁裁决进行实体审查的权力，从而可能将仲裁制度置于法律监督的盲区。

四、我国仲裁机构改革内容及模式选择

（一）仲裁机构改革内容

习近平法治思想的核心要义之一是:“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。”对于仲裁制度面言，推进其治理体系与治理能力现代化的法治轨道就在于明确仲裁机构的法律地位，结合实际，明确改革内容与方向。我国仲裁机构改革主要解决以下问题：

1.去行政化

（1）完善仲裁发展的法治及社会环境。仲裁在我国是舶来品，而非本地生成，我国仲裁出现明显的行政化趋向是由于我们的经济发展与社会环境影响的。政府应鼓励和支持介于国家、私人之间的社会第三种力量的长足发展，完善仲裁发展的法治及社会环境，为仲裁制度健康发展提供必要的外部环境。

（2）深入宣传仲裁理念。因我国缺乏仲裁的传统，大部分群众主观上对仲裁制度及其独立性、民间性、专业性的特征知道较少，近年来，仲裁理念在民间传播取得一定的进展。思想是行动的先导，应深入宣传仲裁法，使仲裁民间性、独立性的理念深入普通民众特别是行政官员的心中。

（3）坚定实现仲裁民间性的改革目标。我国仲裁机构改革应从机构设置、人员配备与引入、财产、收费等方面与政府彻底分离，成为独立的社会团体法人。调整不符合仲裁独立性与民间性特质的机构设置，享有事业单位编制人员要脱钩，实现仲裁机构自收自支，与国际接轨，给予仲裁机构免税政策。

当然，我们所言的去行政化并非让行政力量完全退出仲裁，而是转变政府在仲裁中的职能和作用，要改变依靠政府办仲裁的体制，政府在仲裁机构市场化、民间化的过程中担当协助者角色。

2.优化仲裁机构内部管理制度。

（1）赋予仲裁机构选人用人充分自主权，建立充分自主的财务制度。强化对仲裁机构负责人及工作人员的选人管理，建立灵活充满吸引力的人才激励机制。在改革过程中事业编人员，要充分尊重个人意愿，或改变身份成为合同聘用人员，或分流至其他相关部门。依法建立与公益性非盈利法人相适应的收费与财务管理制度，实行经费自理、自收自支，财务管理制度比照企业财务制度实行，由机构委托第三方审计机构对机构财务收支、经营状况进行定期审计。

（2）健全仲裁员选任、监督和回避机制。拓宽仲裁员聘任渠道，从商会和企业中选聘仲裁员，根据不同业务性质和矛盾解决需求，聘任不同类型仲裁员，真正做到专家断案。成立仲裁员职业道德委员会，充分发挥道德委员会监督作用落实实处。健全仲裁员日常管理和监督考核机制。健全回避制度，对于办理案件的仲裁员不仅考虑当事人申请回避，在仲裁机构发现其需回避时，应要求仲裁员回避。建立规范透明的仲裁员工作指引，防止和杜绝“人情”案，保证案件公平公正处理，提升仲裁公信力。

（3）完善仲裁文书裁决制度。仲裁机构在尊重仲裁庭、仲裁员独立办案的基础上，要加强对案件程序的管理监督，保证案件程序正当。建立并完善仲裁裁决的核阅制度、重大疑难案件的专家咨询制度，保证案件处理高质高效。

3.完善仲裁机构监督体系

仲裁机构作为提供专业法律服务的法人机构,在脱离行政体制依法独立运行，不受任何国家机关、社会团体和个人干预。基于仲裁一裁终局的特点，为维护公民公平正义，保护当事人的合法权益，应对仲裁机构进行必要监督。

（1）发挥当事人监督机制。当事人选择仲裁解决纠纷，就是为了在公平公正的基础上，追求效率。在民商事主体选择仲裁制度时应让其能够全面了解仲裁制度，从而依法维护自己的合法权益。当事人向仲裁委员会申请仲裁时，仲裁委员会应告知其监督权限以及权力的救济途径，增强当事人监督的主观能动性。

（2）成立中国仲裁协会，促进行业监督。仲裁法第15条明确规定中国仲裁协会是仲裁委员会的自律性组织，但至今尚未成立。因此，有关单位领导和部门应予以重视。目前部分省会已经建立省仲裁协会，相信成立中国仲裁协会也在不远之前方。成立仲裁协会后应根据仲裁法和民事诉讼法的有关规定，制定相关监督管理机制，事仲裁的行业监督落实在实处。

（3）强化媒体和社会公众监督。在不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的前提下，仲裁机构应当及时向社会公开章程、仲裁规则、服务流程、收费标准和财务预决算等信息，主动接受媒体和社会公众监督。

我国仲裁机构改革过程中坚持仲裁机构非盈利法人的法律属性，坚持去行政化，完善仲裁机构内部管理制度、完善仲裁机构监督机制，促进我国仲裁事业良性改革、稳定发展。各仲裁机构要根据自身实际情况逐步改革。

（二）我国仲裁机构改革路径

目前我国仲裁机构数量庞大，但各仲裁委员会的业务量以及去行政化的程度可谓参差不齐，对于我国仲裁机构法律地位改革的路径,学术界存在着不同的观点。

--改革模式之一：去行政化之治理结构改革。坚持仲裁机构为事业单位的现有前提不变，而只是对其内部治理结构进行改革，从而实现仲裁机构的去行政化。因此种模式下改革未突破事业单位的属性，但赋予仲裁机构人、财、物独立自主权，所以称去行政化之治理结构改革，这是一种过渡性改革办法，一般适用于经济欠发达地区、收费不高、不能满足实行社会化需求的仲裁机构。因此，去行政化之治理结构改革并非适用于所有仲裁机构。

--改革模式之二：去行政化之社会组织改革。仲裁机构应从现在的事业单位直接向社会组织转型，重新建立自己的人、财、物制度，人员完全脱离编制，实行去行政化之社会组织改革。这种改革模式一般适用经济较发达、收费较高、能够满足社会化需求的沿海及省会城市的仲裁机构。

我国仲裁机构数量众多，各个仲裁机构属性不一。仲裁改革要随着仲裁理念的深入人心、仲裁文化的传播和相关立法完善的合力才能最终实现。这也决定了对于全国仲裁机构的改革不可能一蹴而就，鼓励具备改革条件仲裁委员会尽快启动改革程序，促进全国仲裁机构改革有条不紊进行，仲裁机构稳定发展，仲裁公信力逐渐提升，仲裁事业持续繁荣。

结  语

在仲裁法实施的28年间，我国的仲裁制度和仲裁案件飞跃发展的同时，其存在问题也日益凸显。为保障仲裁法律制度的发展，明确仲裁机构非盈利法人性质的同时，逐渐解决仲裁机构现实存在问题，明确仲裁机构改革的必要性，推动仲裁机构改革，促进仲裁事业发展，融入经济全球化，在仲裁全球化竞争中占据主导地位。